Об утверждении муниципальной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов ЯМР" на оды"

В соответствии с постановлением Правительства Ярославской области от 30.06.2011 N 489-п "Об областной целевой программе "Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области" на оды", во исполнение постановлений Администрации ЯМР от 07.02.2011 N 411 "О создании рабочей группы по подготовке муниципальной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов ЯМР" на оды", от 18.04.2011 N 2028 "Об утверждении Концепции муниципальной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов ЯМР" на оды", Администрация района

1.Утвердить прилагаемую муниципальную целевую программу "Повышение эффективности бюджетных расходов ЯМР" на оды, (далее - Программа).

2.Структурным подразделениям Администрации ЯМР обеспечить своевременное и качественное выполнение мероприятий Программы.

3.Опубликовать постановление в газете "Ярославский агрокурьер".

4.Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя Главы Администрации ЯМР - начальника управления финансов С.Е.Хахина.

5.Постановление вступает в силу с момента подписания.

Глава Ярославского муниципального района

А.В. Решатов

Паспорт программы

Общая потребность в ресурсах

тыс. рублей

1.Анализ и оценка проблемы, решение которой осуществляется путем реализации программы

Решение имеющихся проблем социально-экономического развития Ярославского муниципального района (далее - ЯМР) связано с необходимостью изыскания соответствующих бюджетных ресурсов. Однако общее состояние районного бюджета ЯМР свидетельствует об ограниченных возможностях для дальнейшего наращивания бюджетных расходов.

Ресурс роста бюджетных доходов в значительной степени исчерпан в 2010 году. В г. доходы районного бюджета прогнозируются на уровне 2011 год - 1313,2 млн.руб., 2012 год - 1263,4 млн.руб., 2013 год - 1303,6 млн.руб. С 2009 года районный бюджет ЯМР исполняется с дефицитом. Дальнейшее сохранение дефицита на уровне 2010 года неоправданно с позиций обеспечения сбалансированности и устойчивости районного бюджета.

Поэтому основным источником изыскания дополнительных ресурсов и средств для обеспечения решения проблем социально-экономического развития ЯМР должны явиться повышение эффективности использования бюджетных средств и снижение финансовых потерь. Определенный задел в этом направлении создается в результате реализации целевой программы "Реформирование муниципальных финансов Ярославского муниципального района на оды" (далее - Программа реформирования), которая утверждена постановлением Администрации ЯМР от 14.09.2009 N 6942 и завершается в текущем году.

Реализация Программы реформирования обеспечила создание условий для применения: среднесрочного финансового планирования, ведомственных целевых программ, муниципальных заданий и иных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.

Тем не менее, предпринятых мер в ходе реализации Программы реформирования оказалось недостаточно. Применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, носит локальный характер. Не произошло масштабной оптимизации перечня расходных обязательств. Бюджетными учреждениями достаточно пассивно решались вопросы повышения результативности использования бюджетных средств и ликвидации просроченной кредиторской задолженности. Несмотря на наличие правовых оснований, количество вовлеченных в систему оказания муниципальных услуг не муниципальных и автономных учреждений незначительно. В тоже время бюджетные учреждения не имеют достаточных стимулов к результативной деятельности и экономии бюджетных средств.

Результаты проведенной работы не обеспечили достижения желаемых результатов по отдельным направлениям социально-экономического развития ЯМР. В частности, это произошло потому, что среднесрочный характер программы социально-экономического развития не был в полной мере увязан с районным бюджетом, в том числе по причине недостаточного использования программно-целевых методов.

С позиций повышения эффективности распределения бюджетных средств организация бюджетного процесса имеет место пробел в отношении нормативов финансовых затрат на оказание муниципальных услуг. Нуждается в расширении практика конкурсного распределения ассигнований из бюджета принимаемых обязательств.

В ЯМР реализуются мероприятия по сокращению бюджетных расходов на исполнение отдельных расходных обязательств. Тем не менее, при их реализации уделяется недостаточное внимание сокращению управленческих расходов, в том числе на уровне учреждений, сокращение административных издержек при предоставлении социальных выплат и субсидий. Не получил распространения аутсорсинг осуществления отдельных функций, связанных с обеспечением системы муниципального управления. Практика предоставления муниципальных услуг по осуществлению юридически значимых действий в электронной форме отсутствует.

В ЯМР действует система муниципального финансово-бюджетного контроля, но изменение структуры бюджетных ассигнований, внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг, повышение самостоятельности муниципальных учреждений требуют ее комплексного реформирования. Необходимость в преобразованиях обуславливается также отсутствием систематического аудита эффективности использования бюджетных средств. Требуется усилить контроль за качеством финансового управления главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС).

В ЯМР принимаются меры по развитию информационной системы управления муниципальными финансами, а также повышению прозрачности деятельности органов местного самоуправления. Тем не менее, использование информационных ресурсов нуждается в систематизации и расширении.

Недостаточно публичной информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций муниципального сектора.

Вышеперечисленные недостатки необходимо устранить в рамках реализации долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов ЯМР" на г. (далее - Программы). Мероприятия данной Программы будут осуществляться на всей территории района, в их реализации примут участие все структурные подразделения Администрации ЯМР, органы местного самоуправления поселений и муниципальные учреждения ЯМР.

Реализация Программы создаст условия для сокращения неэффективных расходов и предотвращения принятия необеспеченных расходных обязательств, что к 2013 году обеспечит сбалансированный бюджет по доходам и расходам и ежегодное исключение финансовых потерь районного бюджета, связанных с привлечением заимствований на его погашение, оцениваемых в 0,5 млн. рублей. (в 2011 и 2012 году предусмотрено в бюджете на погашение % ставок по кредитам 4 млн.руб., в 2013 году 3,5 млн.руб.).

Повышение эффективности бюджетных расходов в ЯМР является комплексной задачей, требующей вовлечения большого числа человеческих и материальных ресурсов. Достижение планируемых изменений подразумевает проведение ряда мероприятий, наибольшего эффекта по реализации которых можно добиться только путем скоординированных действий по решению задач, обеспечивающих переход на управление по результатам, со стороны всех структурных подразделений Администрации ЯМР, органов местного самоуправления поселений и муниципальных учреждений.

Таким образом, повышение эффективности бюджетных расходов возможно только программно-целевым методом.

Правительство РФ своим распоряжением от 30.06.2010 N 1101-р утвердило Программу Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и рекомендовало разработать и реализовать аналогичные программы на региональном и муниципальном уровне.

2.Цели и задачи программы

Цель Программы - повышение эффективности бюджетных расходов и деятельности органов исполнительной власти района путем создания правовых и финансовых условий, обеспечение потребностей населения, предприятий и организаций в муниципальных услугах, увеличение их доступности и качества, реализация долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития Ярославского муниципального района.

Достижение цели Программы обеспечивается в результате решения следующих основных задач:

1) обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости районного бюджета;

2) обеспечение увязки стратегического и бюджетного планирования, а также целевых показателей, используемых при планировании бюджетных расходов и оценке их эффективности, со стратегическими и среднесрочными целями социально-экономического развития ЯМР и системой мониторинга достижения заявленных целей;

3) создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений по обеспечению предоставления муниципальных услуг;

4) создание механизмов, обеспечивающих эффективность бюджетных расходов и повышение качества управления финансами, в том числе путем создания механизмов стимулирования к этому всех участников бюджетного процесса;

5) повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к открытости показателей их деятельности.

Выбор этих задач обусловлен следующим:

достижение долгосрочной сбалансированности и устойчивости районного бюджета и бюджетов поселений создаст базовые условия для реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития ЯМР;

ориентация бюджетного планирования на целевые показатели социально-экономического развития ЯМР в комплексе с формированием правовых и финансовых механизмов, обеспечивающих эффективность бюджетных расходов и повышение качества управления финансами, создадут условия для достижения целей муниципального развития;

обеспеченность населения и организаций муниципальными услугами, их доступность и качество во многом определяет уровень социально-экономического развития ЯМР и в условиях ограниченности финансовых ресурсов требует модернизации механизма планирования и предоставления услуг, как на уровне Администрации ЯМР, так и муниципальных учреждений;

прозрачность и подотчетность деятельности Администрации ЯМР и ее структурных подразделений повышает их ответственность за эффективное расходование бюджетных средств.

Для решения программных задач предлагается принять решения и реализовать мероприятия по следующим направлениям.

Задача 1 "Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости районного бюджета" - мероприятия по обеспечению сбалансированности и устойчивости районного бюджета и поселений:

- ограничение дефицита при принятии районного бюджета и бюджетов поселений, переход к планированию бюджета с профицитом;

- разработка и утверждение методик формализованного прогнозирования доходов районного бюджета и бюджетов поселений;

- максимальное использование механизмов условного утверждения расходов на первый и второй годы планового периода при формировании бюджета на трехлетний период;

- совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения бюджета.

Кроме этого будет продолжена работа, начатая в ходе реализации Программы реформирования, по:

- формализации процедур принятия и исполнения расходных обязательств, оптимизации перечня расходных обязательств и корректировки оценки стоимости их исполнения;

- снижению долговой нагрузки на бюджет и предотвращению образования просроченной кредиторской задолженности.

Задача 2 "Обеспечение увязки стратегического и бюджетного планирования, а также целевых показателей, используемых при планировании бюджетных расходов и оценке их эффективности, со стратегическими и среднесрочными целями социально-экономического развития ЯМР и системой мониторинга достижения заявленных целей" - мероприятия по внедрению и активному использованию программно-целевых принципов при организации деятельности Администрации ЯМР:

- разработка и утверждение ориентированной на стратегию и программу социально-экономического развития ЯМР бюджетной стратегии, которая будет основана на долгосрочном прогнозе консолидированного бюджета ЯМР и оценке рисков для бюджета, возникающих в среднесрочной и долгосрочной перспективе;

- разработка и утверждение муниципальных программ по каждому из направлений социально-экономического развития ЯМР и предусматривающих привязку к целевым показателям результата всего объема расходов районного бюджета, создание системы мониторинга эффективности реализации муниципальных программ;

- формирование бюджета с учетом бюджетной стратегии ЯМР и муниципальных программ;

- обеспечение разработки ведомственных целевых программ всеми ГРБС, создание системы стимулов и принятие мер по повышению эффективности бюджетных расходов на уровне ГРБС;

- разработка системы целевых показателей развития поселений, определение их достижения в качестве условий для предоставления соответствующих субсидий бюджетам поселений и организация их мониторинга;

- использование целевых показателей муниципальных программ, долгосрочных и ведомственных целевых программ в качестве показателей результативности профессиональной служебной деятельности для руководителей структурных подразделений и сотрудников Администрации ЯМР.

Задача 3 "Создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений по обеспечению предоставления муниципальных услуг" - мероприятия по развитию новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг (реструктуризация бюджетного сектора):

- внесение изменений в нормативные акты Администрации ЯМР в части корректировки перечня муниципальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями;

- инвентаризация имущества муниципальных учреждений ЯМР и их паспортизация;

- расчет и утверждение расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) и содержание имущества;

- разработка прогноза сводных (отраслевых) показателей муниципальных заданий, устанавливаемых исходя из показателей муниципальных программ, долгосрочных и ведомственных целевых программ, в том числе в разрезе исполнителей,

- утверждение и выдача муниципальных заданий, финансовое обеспечение которых осуществляется на основе расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальных услуг и содержание имущества;

- совершенствование нормативной базы системы управления качеством муниципальных услуг;

- создание системы мониторинга эффективности деятельности учреждений (организаций), по оказанию муниципальных услуг, качества услуг и финансового менеджмента;

- повышение ответственности руководителей муниципальных учреждений ЯМР путем внесения соответствующих дополнений в трудовые договоры и контракты;

- проведение регулярного аудита (оценки) качества оказания муниципальных услуг.

Задача 4 "Создание механизмов, обеспечивающих эффективность бюджетных расходов и повышение качества управления финансами, в том числе путем создания механизмов стимулирования к этому участников бюджетного процесса и органов местного самоуправления" - мероприятия по следующим четырем направлениям.

1) Мероприятия по повышению эффективности распределения бюджетных средств, в том числе:

- продолжение и совершенствование практики трехлетнего планирования бюджета ЯМР;

- совершенствование практики планирования бюджетных ассигнований, формирования бюджета принимаемых обязательств, внедрения конкурсных процедур при распределении бюджета принимаемых обязательств;

- поэтапный отказ от бюджетного планирования с использованием метода индексации бюджетных расходов.

2) Мероприятия по оптимизации функций муниципального управления, повышению эффективности их обеспечения, в том числе:

- совершенствование методик и систематическое проведение балльной оценки качества финансового менеджмента ГРБС, предполагающей оценку результативности выполнения муниципальных программ, долгосрочных и ведомственных целевых программ;

- проведение анализа функций, осуществляемых структурными подразделениями Администрации ЯМР, на предмет выявления избыточных и дублирующих, а также анализа расходов на муниципальное управление в сравнении с другими муниципальными образованиями;

- увеличение числа муниципальных услуг по осуществлению юридически значимых действий, предоставляемых в электронной форме.

3) Мероприятия по сокращению бюджетных расходов на исполнение отдельных расходных обязательств, в том числе:

- проработка вариантов оптимизации численности муниципальных служащих путем передачи отдельных управленческих функций на аутсорсинг, а также путем перехода на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий в электронной форме;

- принятие мер по сокращению объема расходов на обслуживание муниципального долга, рефинансирование долговых обязательств;

- принятие мер, направленных на ограничение административных издержек при предоставлении социальных выплат и субсидий.

4) Мероприятия по реформированию системы финансового контроля и развитию внутреннего аудита, в том числе:

- создание системы мониторинга целевых показателей использования бюджетных средств, утвержденных в рамках муниципальных программ, долгосрочных и ведомственных целевых программ;

- совершенствование процедур и формализация методик внутреннего аудита, осуществляемого на уровне ГРБС.

Задача 5 "Повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к открытости показателей их деятельности" - мероприятия по созданию информационной среды и технологий для реализации управленческих решений, повышения открытости и действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления:

- принятие мер по развитию единой интегрированной информационной системы управления общественными финансами - электронного бюджета;

- модернизация сайта Администрации ЯМР в сети Интернет, обеспечение размещения там информации о деятельности муниципальных учреждений с возможностью интерактивных оценок качества предоставляемых ими муниципальных услуг.

Предлагаемые к реализации меры создадут организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным отраслям экономики и социальной сферы, направлениям региональной политики.

3.Сроки (этапы) и ожидаемые результаты реализации Программы

Программа будет реализована в течение одов. При этом предусматриваются три этапа реализации Программы. В рамках 1 этапа (2011 год) осуществляются: аналитические мероприятия, разработка и утверждение необходимых нормативных правовых актов и методических документов, иные первоочередные программные мероприятия.

В рамках 2 этапа (2012 год) осуществляется практическое внедрение и использование ранее разработанных методик, порядков и регламентов, а также реализация большинства программных мероприятий.

На 3 этапе (2013 год) обеспечивается:

- подведение и анализ результатов выполнения программных мероприятий;

- закрепление показавших оптимальность решений и процедур управления бюджетными ресурсами;

- принятие мер по достижению плановых результатов по мероприятиям, реализация которых была затруднена и потребовала альтернативных решений и удлинения сроков выполнения;

- заключительные расчеты по Программе и публикуется информации о ее выполнении.

Реализация мероприятий программы создаст условия для:

- повышения качества жизни населения ЯМР и повышения удовлетворенности потребителей муниципальных услуг в отношении качества и объемов их предоставления, чем обеспечит предпосылки для стабилизации рождаемости и демографического роста;

- выхода ЯМР на новый уровень развития, характеризующийся устойчивыми социальными отношениями;

- повышения доходов работников учреждений и организаций, осуществляющих оказание муниципальных услуг;

- развития поселений ЯМР в рамках программы социально-экономического развития района.

Достижение цели Программы и решение программных задач оценивается с использованием прилагаемых целевых показателей результата реализации Программы.

При достижении в установленные сроки не менее чем 85% от числа запланированных целевых показателей результата реализация Программы считается результативной.

4.Программные мероприятия

Список используемых сокращений

УФ - управление финансов

ГРБС - главный распорядитель бюджетных средств

РБС - распорядители бюджетных средств

УЭиИП - управление экономики и инвестиционной политики

КУМИ - комитет по управлению муниципальным имуществом

ОМС - отдел муниципальной службы

УОР - управление организационной работы

УСЗНТиЗ - управление социальной защиты населения, труда и здравоохранения

5.Возможные риски в ходе реализации Программы

Реализация Программы сопряжена с определенными рисками. Так, в процессе реализации Программы возможно возникновение отклонений в достижении промежуточных результатов.

Возможными рисками при реализации Программы являются следующие факторы:

- отсутствие практики реализации аналогичных предусмотренных в Программе мероприятий, несовершенство действующей нормативной правовой базы и возможное внесение неучтенных при разработке Программы корректив в существующие на сегодня федеральные и региональные планы, концепции и законодательные акты. Частично этот фактор риска устраняется за счет проведения аналитических мероприятий, повышения квалификации муниципальных служащих и привлечения к реализации Программы научно-исследовательских и консультационных организаций;

- возможное сопротивление реорганизации бюджетной сферы со стороны руководителей и работников отдельных учреждений по причине недопонимания сущности предполагаемых изменений, а также увеличения требований к качеству государственных услуг и возможного появления конкуренции в сфере их деятельности. Нейтрализация этого фактора риска может быть обеспечена за счет проведения разъяснительной работы и широкого использования средств массовой информации для пропаганды целей проводимой реформы. Ограничению рисков способствует локальный (экспериментальный) характер ряда программных мероприятий;

- неполучение финансовой помощи из областного бюджета на реализацию программных мероприятий. В этом случае большую часть работ по Программе необходимо будет проводить собственными силами (с минимальным привлечением подрядных организаций), что в условиях высокой текущей загрузки сотрудников Администрации ЯМР скажется на качественной стороне выполнения отдельных мероприятий.

Направленность мероприятий Программы на повышение эффективности использования бюджетных средств, усиление контроля за их расходованием и другие аналогичные цели в случае ухудшения финансовой ситуации будут носить еще более ярко выраженный антикризисный характер, а необходимость их проведения усилится.

6.Направления финансирования Программы

(тыс. руб.)

Источниками финансирования Программы являются собственные доходы районного бюджета. При этом областной целевой программой "Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области", утвержденной постановлением Правительства области от 30.06.2011 N 489-п, предусматривается возможность предоставления субсидий муниципальным образованиям области в целях стимулирования мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов (на конкурсной основе), а также на приобретение и сопровождение программного обеспечения, компьютерной техники и оборудования. В случае получения таких субсидий объемы финансирования настоящей программы могут быть уточнены, а источником финансирования части расходов будет областной бюджет (при обеспечении установленной доли софинансирования из местного бюджета).

7.Механизм реализации Программы

Программа основана на следующих принципах:

- концентрация финансовых ресурсов на решении ключевых задач;

- обоснованность объемов финансирования каждой задачи;

- непрерывность повышения эффективности процессов бюджетного управления.

Соблюдение данных принципов позволит обеспечить постоянное повышение эффективности бюджетных расходов.

Реализация Программы будет проходить в соответствии с перечнем программных мероприятий, указанным в разделе 4. В числе мероприятий Программы будут:

- разработка новых и совершенствование действующих муниципальных правовых актов, порядков и методик;

- внедрение в практику новых и совершенствование применяемых в бюджетном процессе инструментов и механизмов, анализ результатов внедрения с подготовкой соответствующих докладов и отчетов;

- разработка и внедрение программного обеспечения и средств автоматизации;

- организация обучения и повышение квалификации специалистов.

Заказчиком Программы выступит управление финансов Администрации ЯМР.

Система управления реализацией Программы строится по схеме:

- общее руководство и контроль за реализацией Программы осуществляется управлением финансов Администрации ЯМР;

- координация действий исполнителей отдельных мероприятий Программы и рассмотрение хода ее выполнения осуществляется рабочей группой по подготовке муниципальной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов" на оды.

Текущий контроль за своевременной реализацией мероприятий Программы осуществляют исполнители мероприятий Программы и, в отношении хода реализации Программы в целом, управление финансов Администрации ЯМР.

Итоговый контроль по каждому этапу реализации Программы и по итогам реализации Программы в целом осуществляется рабочей группой на основе информации управления финансов ЯМР. По итогам каждого из этапов оценивается степень достижения непосредственных показателей хода реализации Программы, а по итогам реализации Программы в целом - достижение конечных результатов реализации Программы.

Отчётность о реализации Программы формируется управлением финансов Администрации ЯМР на основе материалов, представляемых исполнителями и участниками Программы в установленные для реализации мероприятия сроки.

В целях обеспечения повышенной заинтересованности в реализации Программы будет действовать система стимулирования ее наиболее активных участников из числа сотрудников Администрации ЯМР, ее структурных подразделений и муниципальных учреждений.

В целях обеспечения открытости реализации Программы на официальном сайте Администрации ЯМР в сети Интернет будет создан специальный раздел, посвященный Программе, где будут размещены следующие материалы:

- текст Программы с приложениями;

- отчеты о ходе реализации Программы;

- нормативные правовые акты, информационные и аналитические материалы, разрабатываемые в ходе реализации Программы;

- информационные материалы о планируемых и фактически полученных в ходе реализации Программы результатах.

8.Эффективность использования бюджетных средств на реализацию Программы

Эффективность использования бюджетных средств на реализацию Программы определяется по формуле:

Э = Р х П/Ф, где:

Э - эффективность использования бюджетных средств;

Р - показатель результативности;

П - плановый объем бюджетных ассигнований, утвержденный в бюджете на финансирование Программы

Ф - фактический объем финансирования Программы.

При этом

Р = Мф/Мп, где:

Мф - число фактически выполненных мероприятий из запланированных на период (см. приложение к Программе);

Мп - число мероприятий запланированных на соответствующий период.

Эффективность использования бюджетных средств считается обеспеченной при Э >= 0,85.