О пресечении незаконной агитационной деятельности и изъятии незаконных агитационных материалов» Адвокат Бакин А.В. (г. Кострома)

Российская Федерация

Письмо ЦИК РФ от 05 июня 2006 года № 01-23/1572

О пресечении незаконной агитационной деятельности и изъятии незаконных агитационных материалов

Принято: Центральной избирательной комиссией РФ

Осуществление избирательными комиссиями контроля за соблюдением установленного порядка проведения предвыборной агитации требует от самих комиссий неукоснительного исполнения закона, в том числе в части принимаемых ими мер реагирования при выявлении фактов противоправной агитационной деятельности. Обращая на это особое внимание, сообщаем о позиции, выработанной в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации совместно с Генеральной Прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральным агентством по печати и массовым коммуникациям по некоторым проблемам пресечения незаконной агитационной деятельности и изъятия незаконных агитационных материалов, для ее учета и практического применения.
1. Положения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) не допускают расширительного понимания предвыборной агитации применительно к ее запрету для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, в рамках своей профессиональной деятельности, и предполагают, что противозаконной агитационной деятельностью может признаваться только умышленное совершение ими предусмотренных в пункте 2 статьи 48 Федерального закона действий, непосредственно направленных на такую агитацию, в отличие от информирования избирателей.
Как указано в пункте 2.1 статьи 48 Федерального закона, действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности и указанные в подпункте "а" пункта 2 этой статьи, признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), а действия, указанные в подпунктах "б" - "е" пункта 2 этой статьи, - в случае, если эти действия совершены с такой целью неоднократно.
При этом наличие либо отсутствие агитационной цели во всяком случае подлежит установлению судами общей юрисдикции и (или) иными правоприменителями при оценке ими тех или иных конкретных действий как противозаконной предвыборной агитации.
При оценке материалов и сообщений СМИ с точки зрения соблюдения порядка проведения предвыборной агитации возможны два нижеследующих варианта реагирования избирательной комиссии на деятельность организаций, осуществляющих выпуск СМИ, и их представителей, содержащую, по мнению избирательной комиссии, признаки незаконной предвыборной агитации.
Наличие в материалах и сообщениях теле- и радиопрограмм, периодических печатных изданий призывов со стороны представителей организации, осуществляющей выпуск СМИ, голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них) является основанием для констатации избирательной комиссией факта наличия специальной агитационной цели у указанных субъектов и составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.5 и 5.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
При наличии в действиях представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, признаков предвыборной агитации, установленных подпунктами "б" - "е" пункта 2 статьи 48 Федерального закона, избирательная комиссия вправе составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях в том случае, если действия, содержащие указанные признаки, совершены неоднократно, и есть основания полагать, что это было совершено с агитационной целью. При этом агитационная цель подлежит установлению судом при рассмотрении дела о соответствующем административном правонарушении.
В связи с этим в случае, когда имеются основания полагать, что не менее чем в двух материалах средства массовой информации прослеживается наличие признаков предвыборной агитации, предусмотренных подпунктами "б" - "е" пункта 2 статьи 48 Федерального закона, избирательной комиссии в лице ее уполномоченного члена с правом решающего голоса необходимо своевременно составлять и передавать соответствующий протокол об административном правонарушении на рассмотрение суда в порядке административного судопроизводства.
2. Пунктом 8 статьи 56 Федерального закона установлено, что в случае распространения подложных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением требований пунктов 2 - 6, 8 и 10 статьи 54 Федерального закона, а также в случае нарушения организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания установленного настоящим Федеральным законом порядка проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума соответствующая комиссия обязана обратиться в правоохранительные органы, суд, орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, об изъятии незаконных агитационных материалов и о привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц, иных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При применении указанной нормы Федерального закона, аналогичных норм иных законов о выборах избирательным комиссиям необходимо иметь в виду следующее.
Частью 2 статьи 28 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации" установлено, что изъятие, а равно уничтожение тиража или его части допускается не иначе как по вступившему в силу решению суда. В соответствии со статьями 25, 58 и 60 названного Закона ущемление свободы массовой информации, то есть воспрепятствование в какой бы то ни было форме со стороны граждан, должностных лиц государственных органов и организаций, общественных объединений законной деятельности учредителей, редакций, издателей и распространителей продукции средства массовой информации, а также журналистов, в том числе посредством незаконного изъятия, а равно уничтожения тиража или его части не допускается и влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Ответственность за указанное нарушение установлена статьей 13.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" является специальным законодательным актом, устанавливающим на основании статьи 29 Конституции Российской Федерации систему гарантий свободы массовой информации в России. С учетом этого его нормы должны применяться в любом случае, когда затрагиваются права организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации.
Исходя из этого, такая предусмотренная избирательным законодательством мера, как изъятие незаконных печатных агитационных материалов правоохранительными органами на основании представления избирательной комиссии, не может быть применена к периодическим печатным изданиям.
Недопустимыми, с учетом положений Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", являются и меры по приостановлению распространения периодического печатного издания, например, путем ареста тиража в помещении редакции без его изъятия. В соответствии со статьей 3 названного Закона Российской Федерации наложение запрета на распространение сообщений и материалов может расцениваться как цензура массовой информации.
В случаях, предусмотренных законом, распространение продукции средства массовой информации, согласно статье 25 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", может быть прекращено исключительно по решению суда.
Прекращение распространения продукции средства массовой информации законодательством Российской Федерации о выборах не предусмотрено.
С учетом изложенного действия избирательной комиссии, направленные на пресечение противоправной агитационной деятельности со стороны организации, осуществляющей выпуск СМИ, и ее представителей, заключающиеся в ограничении или прекращении распространения продукции соответствующего СМИ, помимо обращения в суд, недопустимы.
3. Принимая во внимание то, что Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" был принят значительно ранее, чем действующее процессуальное законодательство, и используемая в нем терминология не скоррелирована с терминологией этого законодательства, под решением суда, упомянутым в части 2 статьи 28 названного Закона Российской Федерации, следует понимать любой судебный акт. Таким образом, равноценное собственно решению значение имеет и иной судебный акт, в частности, определение, выносимое при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении, или постановление суда по делу об административном правонарушении.
Под судебными постановлениями, согласно статье 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", понимаются все акты, издаваемые судом, в том числе решения, при этом все они, вступив в законную силу, подлежат неукоснительному исполнению. Таким образом, понятие решения является более узким по сравнению с понятием судебного постановления, в связи с чем положение части 2 статьи 28 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" не может быть истолковано в том смысле, что иные судебные постановления, кроме решения суда, не обязательны для исполнения и изъятие тиража или его части не может быть осуществлено на основании никакого другого, помимо решения, судебного акта. Порядок изъятия, предусмотренный Законом Российской Федерации "О средствах массовой информации", будет соблюден при вынесении любого судебного постановления.
С учетом изложенного, в рамках существующего правового регулирования, исходя из формулировки пункта 8 статьи 56 Федерального закона, предусматривающей обращение избирательной комиссии в суд с представлением, в целях пресечения распространения незаконных агитационных материалов, размещенных в периодическом печатном издании, избирательным комиссиям следует обращаться с представлением об изъятии незаконных агитационных материалов в суд по подсудности. Соответствующий суд может решить вопрос об изъятии тиража такого периодического печатного издания.
Ввиду скоротечности периода распространения тиража номера периодического печатного издания, действия по изъятию тиража имеют смысл только если они осуществлены своевременно, в максимально краткий срок с момента обнаружения наличия признаков административного правонарушения (то есть с момента, когда у избирательной комиссии появились основания полагать, что в конкретном выпуске периодического печатного издания содержится неправомерная предвыборная агитация).
В связи с этим избирательной комиссии, которая полагает, что в конкретном выпуске периодического печатного издания содержится неправомерная предвыборная агитация, следует незамедлительно направить в суд представление об изъятии тиража соответствующего выпуска этого периодического печатного издания. Суд призван незамедлительно рассмотреть поступившее представление избирательной комиссии и, при наличии на то оснований, принять судебный акт, в соответствии с которым правоохранительные органы должны незамедлительно осуществить изъятие тиража.
При этом названные действия указанных субъектов имеют лишь обеспечительный характер и выполняют служебную роль по отношению к возбуждению и рассмотрению в установленном порядке дела об административном правонарушении. Одновременно с указанным выше представлением избирательная комиссия должна направить в суд надлежащим образом составленный протокол об административном правонарушении, а суд - рассмотреть дело об административном правонарушении и решить его по существу. Исключение возможно при проведении административного расследования. В этом случае, с учетом положения части 3 статьи 28.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, представление может быть направлено в суд до составления протокола об административном правонарушении.
4. В связи с имеющими место выпуском и распространением совместно с периодическим печатным изданием вкладышей (приложений), содержащих информационные и агитационные материалы и сообщения, обращаем внимание на то, что в соответствии со статьями 2 и 8 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" наличие у указанных вкладышей (приложений) постоянного названия, текущего номера и периодичности их выпуска (не реже одного раза в год) свидетельствует о том, что указанные вкладыши (приложения) являются самостоятельными периодическими печатными изданиями, подлежащими в установленном законом порядке регистрации в качестве таковых.
В случае регистрации данных вкладышей (приложений) на них распространяются требования законодательства о выборах как о порядке проведения предвыборной агитации в периодических печатных изданиях, так и о порядке реагирования избирательной комиссии на осуществление противоправной агитационной деятельности редакцией периодического печатного издания и ее представителями.
Избирательным комиссиям следует учитывать, что выпуск и распространение в период избирательной кампании незарегистрированных (в отношении средств массовой информации, подлежащих регистрации в соответствии с положениями Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации") в качестве самостоятельных средств массовой информации вкладышей (приложений) может использоваться как технология противоправной предвыборной агитации.
Выпускаемые и распространяемые незарегистрированные вкладыши (приложения), имеющие вышеназванные признаки самостоятельного периодического печатного издания, надлежит квалифицировать в качестве печатных агитационных материалов, в отношении которых не действует порядок изъятия, установленный статьей 28 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации". Такие материалы могут изыматься правоохранительными органами по представлению избирательной комиссии, в котором должно содержаться указание на то, что эти материалы по вышеуказанной причине квалифицируются в качестве печатных агитационных материалов. При этом правоохранительные органы не должны допускать изъятия вместе с указанными вкладышами (приложениями) экземпляров самого периодического печатного издания, к которому приложены эти материалы.
5. В случае распространения на территории субъекта Российской Федерации печатных материалов, отвечающих признакам средства массовой информации и имеющих название зарегистрированного в установленном порядке периодического печатного издания, в отношении которых установлено, что они в действительности не являются экземплярами соответствующего периодического печатного издания (так называемые "газеты-двойники"), материалы и сообщения которых содержат установленные пунктом 2 статьи 48 Федерального закона признаки предвыборной агитации, их надлежит квалифицировать как печатные агитационные материалы. Если будут допущены нарушения требований к изготовлению и распространению этих печатных агитационных материалов, предусмотренных статьей 54 Федерального закона, избирательная комиссия обязана обратиться в правоохранительные органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, изъятии указанных незаконных агитационных материалов и о привлечении виновных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
6. Исходя из понятия "агитационные материалы", содержащегося в статье 2 Федерального закона, для признания соответствующего материала (за исключением материалов и сообщений, распространяемых через СМИ) агитационным достаточно установления избирательной комиссией факта наличия в нем признаков предвыборной агитации, указанных в пункте 2 статьи 48 Федерального закона. Установления умысла и специальной агитационной цели на проведение посредством изготовления и распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов противоправной агитационной деятельности не требуется. В отношении таких незаконных агитационных материалов избирательная комиссия обязана принимать указанные в пункте 8 статьи 56 Федерального закона меры по пресечению противоправной агитационной деятельности.
7. В соответствии с пунктом 1 статьи 56 Федерального закона запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, а также злоупотребление свободой массовой информации в иной форме, определенной законодательством Российской Федерации. Общие правила о недопустимости злоупотребления свободой массовой информации установлены в статье 4 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации".
Главным редактором средства массовой информации в соответствии с положениями статей 2, 19 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" является лицо, возглавляющее редакцию (независимо от наименования должности) и принимающее окончательные решения в отношении производства и выпуска средства массовой информации, которое несет ответственность за выполнение требований, предъявляемых законодательством к деятельности средства массовой информации. Осуществляя руководство редакцией СМИ и обеспечивая соблюдение требований закона, главный редактор руководствуется, в том числе, статьей 4 названного Закона Российской Федерации и, в соответствующей части, взаимосвязанными с ней положениями пункта 1 статьи 56 Федерального закона.
С учетом этого, в том случае, если кандидатом, избирательным объединением для размещения в рамках бесплатного или платного эфирного времени, бесплатной или платной печатной площади в организацию телерадиовещания, редакцию периодического печатного издания представлен агитационный материал, однозначно возбуждающий социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду или содержащий признаки злоупотребления свободой массовой информации в смысле статьи 4 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", такая организация, редакция в лице главного редактора во исполнение названных выше требований закона вправе отказать кандидату, избирательному объединению в размещении в эфире, на страницах периодического печатного издания такого материала.
А.А.ВЕШНЯКОВ