Об осуществлении контроля (надзора) за исполнением законодательства о защите прав потребителей при оказании туристских услуг
- Принято
- Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
- По результатам деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в 2008 году было проверено 2149 субъектов туристской деятельности, из них 1551 субъект осуществлял туристскую деятельность с нарушениями требований законодательства о защите прав потребителей. При этом по обращениям граждан проверки проводились в каждом 4 случае от общего числа проверок, доводы которых подтверждены в 69%. В ходе данных проверок было выявлено 4095 фактов нарушений требований законодательства, регулирующего правоотношения в области туристической деятельности, где:
- 31% приходится на нарушение права потребителей (туристов) на информацию об исполнителе (туроператоре, турагенте), о туристском продукте (статьи 8 - 12 Закона о защите прав потребителей; статьи 6 и 14 Закона об основах туристской деятельности, пункты 4 и 5 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта);
- 34% приходится на нарушения порядка заключения договора о реализации туристского продукта, из них 25% (348 фактов) касаются включения в договор условий, ущемляющих права потребителей (статья 16 Закона о защите прав потребителей, статьи 10, 10.1 и 17 Закона об основах туристской деятельности);
- 9% приходится на ненадлежащее исполнение условий договора, в том числе в отношении качества услуг, нарушения сроков передачи договоров (статьи 4, 28 - 32 Закона о защите прав потребителей, пункт 19 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта).
- Осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства о защите прав потребителей при оказании туристических услуг остается для Роспотребнадзора актуальным и в настоящее время.
- Так, в ходе проведения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека эпидемиологических расследований случаев заболевания высокопатогенным вирусом гриппа A(H1N1) среди детей, выезжавших в составе организованных групп за рубеж на учебу по программам, интерпретируемым как "языковые курсы", было установлено, что выезд организовывался частными лицами по договоренности с учебными заведениями и туристическими компаниями. Признаки заболевания в большинстве случае отмечались в период нахождения детей на курсах.
- В связи с возникновением угрозы причинения вреда здоровью граждан территориальными органами Роспотребнадзора были проведены предусмотренные действующим законодательством меры, направленные на выявление нарушений законодательства о защите прав потребителей в части соблюдения требований к предоставлению потребителям информации при оказании им туристических и иных услуг по организации путешествий.
- В результате проведенных мероприятий были выявлены факты нарушений требований пунктов 7, 10 и 18 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.07.2007 N 452 (далее - Правила оказания туристских услуг), статьи 14 Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об основах туристской деятельности) и статьи 10 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей) в части несоблюдения прав потребителей на получение полной и достоверной информации о туристском продукте, об опасности повышенного риска по инфекционным заболеваниям, с которыми турист (экскурсант) может встретиться при совершении путешествия, а также о санитарно-эпидемиологических правилах.
- Кроме этого установлено, что договорные отношения между субъектами Закона о туристической деятельности оформлялись с использованием различных форм договоров, предусмотренных частью II Гражданского кодекса Российской Федерации, а именно сторонами заключались договоры на участие в образовательной программе за рубежом, на информирование и консультационное обслуживание, на оказание образовательных услуг, а также в форме поручения и агентирования и т.п., условия которых ущемляют установленные законом права потребителя.
- В этой связи Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека обращает внимание на необходимость усиления контроля со стороны территориальных органов Роспотребнадзора за соблюдением хозяйствующими субъектами, осуществляющими туристическую деятельность, прав потребителей с применением к нарушителям адекватных мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера в рамках компетенции Роспотребнадзора.
- При проведении соответствующих мероприятий по расследованию случаев заболевания туристов гриппом A(H1N1) следует устанавливать фактические обстоятельства доведения до потребителей полной и достоверной информации о туристском продукте, его потребительских свойствах, уделяя особое внимание информированию туриста в момент заключения соответствующего договора, в объеме, необходимом для обеспечения его безопасности в стране временного пребывания.
- Права и обязанности субъектов договора оказания услуг, связанных с туристической и иной деятельностью по организации путешествий, предусмотренные в тех или иных формах договорных отношений, должны рассматриваться как взаимные, где право одной из сторон договора соответствует обязанности другой стороны. В случае отсутствия урегулирования в этих договорах порядка и объема информирования туриста к ним должны применяться соответствующие нормы правовых актов.
- В частности, право потребителя (туриста) на получение полной и достоверной информации (о туристском продукте и его потребительских свойствах), обеспечивающей возможность правильного выбора, императивно установлено п. 7 Правил оказания туристских услуг, ст. 14 Закона об основах туристической деятельности и ст. 10 Закона о защите прав потребителей.
- При этом требования к информированию потребителя, определенные ст. 14 Закона об основах туристической деятельности, необходимо рассматривать во взаимосвязи со ст. 7 Закона о защите прав потребителей как одну из мер, направленных на обеспечение безопасности туриста во время путешествия.
- Помимо этого необходимо учесть, что право граждан на получение информации о санитарно-эпидемиологической обстановке в стране пребывания также может основываться на положениях ст. 8 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при наличии соответствующей обязанности у юридических лиц, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, установленной ст. 11 этого же Закона и п. 8 Постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 11 мая 2007 г. N 27 "О реализации международных медико-санитарных правил (2005)" (зарегистрировано в Минюсте РФ 31.05.2007 N 9575).
- В целях установления обстоятельств правонарушений, совершаемых в указанной области правоотношений, необходимо также использовать предоставленные полномочия по проведению административного расследования в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). При этом необходимо учитывать, что административное расследование представляет собой комплекс процессуальных действий должностных лиц Роспотребнадзора, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.
- Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем установления потерпевших, свидетелей, истребования необходимых сведений и иных мер, предусмотренных в гл. 26, 27 КоАП РФ.
- Помимо этого необходимо обратить внимание на ряд особенностей, связанных с правовым регулированием договорных отношений, возникающих между хозяйствующими субъектами и потребителями в сфере туристической деятельности.
- На сегодняшний день при осуществлении туристической деятельности применяются различные формы договоров, предусмотренных частью II Гражданского кодекса Российской Федерации, легитимность существования которых в данной сфере правоотношений обуславливается положениями Закона об основах туристической деятельности и Гражданского кодекса Российской Федерации.
- В соответствии со ст. 1 Закона об основах туристской деятельности туристская деятельность - это деятельность, осуществляемая туроператорами и турагентами, а также иная деятельность по организации путешествий. Где, иная деятельность по организации путешествий туристов, не связанная с непосредственной реализацией туристического продукта, возможна в форме оказания иных возмездных услуг.
- Соответственно, в таких случаях ответственность исполнителя услуг будет определяться из существа предоставляемой возмездной услуги по организации путешествия, т.е. из его содержания (объема прав и обязанностей сторон) и предмета договора. К такого рода договорным отношениям будут применять положения гл. 39 ГК РФ и главы III Закона о защите прав потребителей. При этом непосредственная реализация туристического продукта возможна исключительно туроператором или турагентом, на основании соответствующего договора, отвечающего требованиям ст. 10 и 10.1 Закона об основах туристической деятельности и Правил оказания туристских услуг.
- Об особенностях правоприменения законодательства о защите прав потребителей при реализации туристического продукта необходимо руководствоваться письмом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 31 августа 2007 г. N 0100/8935-07-32.
- Важно также учесть, что заключение договора возмездных услуг по форме, отличной от установленной Законом об основах туристической деятельности, не должно подменять фактических действий исполнителя услуг по реализации туристского продукта.
- Усматривая такого рода действия исполнителя услуг, соответствующую сделку возможно квалифицировать как совершенную с целью "прикрыть" другую сделку, либо она совершена под влиянием заблуждения, имеющего существенное значение. К таким сделкам могут быть применены соответствующие нормы ГК РФ о недействительности сделок в установленном порядке.
- Помимо этого необходимо также иметь в виду, что правовое регулирование таких гражданско-правовых отношений, где стороной договора является иностранный эмитент, осуществляется по правилам главы 68 ГК РФ. В частности, пределы применения законодательства о защите прав потребителей императивно определены в ст. 1212 ГК РФ.
- По общему правилу выбор права, подлежащего применению к договору, стороной которого является физическое лицо - потребитель, не может повлечь за собой лишение потребителя защиты его прав, предоставляемой императивными нормами права страны места жительства потребителя, если имело место хотя бы одно из следующих обстоятельств: 1) заключению договора предшествовала в этой стране оферта, адресованная потребителю, или реклама, и потребитель совершил в этой же стране действия, необходимые для заключения договора; 2) контрагент потребителя или представитель контрагента получил заказ потребителя в этой стране; 3) заказ на приобретение движимых вещей, выполнение работ или оказание услуг сделан потребителем в другой стране, посещение которой было инициировано контрагентом потребителя в целях побуждения потребителя к заключению договора.
- В целях недопущения распространения вируса гриппа A(H1N1) и предупреждения действий по его заносу на территорию Российской Федерации Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в пределах своих полномочий были предприняты необходимые меры по информированию о наличии угрозы инфекционных заболеваний в странах, неблагополучных по гриппу. В том числе информирование осуществлялось в рамках п. 8, п. 9 Постановления Главного государственного санитарного врача от 6 мая 2009 г. N 29 "О мерах по предотвращению завоза и распространению высокопатогенного вируса гриппа на территории Российской Федерации" (зарегистрировано в Минюсте РФ 14 мая 2009 г. N 13927) через Федеральное агентство по туризму письмами Федеральной службы "О мерах по предупреждению завозных случаев пандемического гриппа" от 27.04.2009 N 01/5667-9-23, от 30.05.2009 N 01/7518-9-23, от 17.07.2009 N 01/10134-9-23, через средства массовой информации, а также в оперативном режиме соответствующая информация регулярно размещалась на официальном сайте Роспотребнадзора.
- Несмотря на принятые Федеральной службой меры по предупреждению распространения высокопатогенного вируса гриппа на территории Российской Федерации, продолжают регистрироваться новые случаи завоза этого заболевания.
- Важно отметить, что кроме существенного вреда здоровью пострадавшим туристам наносится моральный вред, в связи с недостижением ими целей туристической поездки (путешествия), государством при этом тратится 250 тысяч рублей на одного заболевшего для восстановления его здоровья. В частности, в связи с проведением обследования и лечения 20 детей из Свердловской области, заболевших гриппом, проведением противоэпидемических мероприятий было потрачено около 5 миллионов рублей, в расчет экономического ущерба учтены затраты на лечение детей, пребывание их в стационаре, лабораторные исследования и противоэпидемические мероприятия.
- В целях принятия действенных мер по фактам нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства, законодательства о защите прав потребителей и об основах туристической деятельности Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека проинформировала Генеральную прокуратору Российской Федерации о сложившейся ситуации и принимаемых Роспотребнадзором мерах с целью оказания содействия и принятия соответствующих мер прокурорского реагирования к хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в сфере международного туризма.
- С учетом изложенного Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека предлагает определить комплекс системных мер, направленных на повышение эффективности защиты прав потребителей туристических услуг, предусматривающих в том числе проведение соответствующих мероприятий по контролю в отношении субъектов, осуществляющих туристическую деятельность, на предмет соблюдения ими требований действующего законодательства Российской Федерации, с применением мер, предусмотренных ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
- При этом следует продолжить практику применения в указанной области потребительских правоотношений соответствующих норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и реализации полномочий, закрепленных ст. 40 Закона РФ "О защите прав потребителей", в том числе с активным применением мер гражданско-правовой защиты потребителей (неопределенного круга потребителей) в судебных инстанциях (в пределах компетенции, закрепленной соответствующими положениями статей 46, 47 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
- О результатах информировать в рабочем порядке.
- Руководитель
- Г.Г.ОНИЩЕНКО